超详细：新冠肺炎工伤认定的法律适用分析

转自：劳动法库

一、关于工伤认定的法律依据及初步分析

根据目前的法律规定，工伤认定依据主要包括以下规定：

1、《中华人民共和国社会保险法》

因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，《中华人民共和国社会保险法》第三十六条规定，职工享受工伤保险待遇；其中，经劳动能力鉴定丧失劳动能力的，享受伤残待遇。工伤认定和劳动能力鉴定应当简捷、方便。第三十七条规定，职工因下列情形之一导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：（一）故意犯罪；（二）醉酒或者吸毒；（三）自残或者自杀；（四）法律、行政法规规定的其他情形。 从社会保险法规定看，只是规定了工伤需要认定和认定鉴定的原则，以及不应认定为工伤的排除情形，没有规定具体工伤认定情形。 2、《工伤保险条例》等行政法规性文件 《工伤保险条例》（2003年4月27日中华人民共和国国务院令第375号公布根据2010年12月20日《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》修订）第十四条规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；（四）患职业病的；（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。 第十五条规定，职工有下列情形之一的，视同工伤：（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；（二）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；（三）职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。职工有前款第（一）项、第（二）项情形的，按照本条例的有关规定享受工伤保险待遇；职工有前款第（三）项情形的，按照本条例的有关规定享受除一次性伤残补助金以外的工伤保险待遇。第十六条，职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；（三）自残或者自杀的。 上述规定，可以理解为是对社会保险法的细化规定，工伤包括两类，工伤和视同工伤。具体包括九类具体情形，1类其他法律规定作为兜底条款。人社部门认定某伤害（疾病）事件是否为工伤，应当符合上述《工伤保险条例》第十四条（含兜底条款，需要同时援引他法律规定的具体条款）、第十五条规定的具体情形，同时还需要不符合《工伤保险条例》第十六条和《中华人民共和国社会保险法》第三十七条规定排除情形（除该法第（四）项规定外完全相同，即法律、行政法规规定的其他情形）。 2015年2月6日国务院办公厅下发《关于加强传染病防治人员安全防护的意见》（国办发[2015]1号）其中七、完善传染病感染保障政策规定，将诊断标准明确、因果关系明晰的职业行为导致的传染病，纳入职业病分类和目录。将重大传染病防治一线人员，纳入高危职业人群管理。对在重大传染病疫情中参与传染病防治工作致病、致残、死亡的人员，参照机关事业单位工伤抚恤或工伤保险等有关规定给予抚恤、保障。 该规定从立法法的规定看，不属于国务院颁布的行政法规，只能是国务院颁布的规范性文件，属于抽象行政行为。国务院组成部门可以依据该文件制定相关规章。其中明确规定要将诊断标准明确、因果关系明晰的职业行为导致的传染病，纳入职业病分类和目录，但该文件下发后，国家的职业病种类中的职业性传染病目录没有进行调整。目前已纳入职业病分类和目录的传染病只有五种，即1.炭疽2.森林脑炎3.布鲁氏菌病4.艾滋病(限于医疗卫生人员及人民警察)5.莱姆病。 3、其他法律涉及工伤的规定 《中华人民共和国传染病防治法》（1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过2004年8月28日第一次修订，根据2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第3次会议通过2013年6月29日中华人民共和国主席令第5号公布自公布之日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉等十二部法律的决定》第二次修正）第十一条第二款规定，对因参与传染病防治工作致病、致残、死亡的人员，按照有关规定给予补助、抚恤(该条款是2004年修改增加的条款)。第六十四条规定，对从事传染病预防、医疗、科研、教学、现场处理疫情的人员，以及在生产、工作中接触传染病病原体的其他人员，有关单位应当按照国家规定，采取有效的卫生防护措施和医疗保健措施，并给予适当的津贴。 《职业病防治法》（2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过根据2011年12月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国职业病防治法〉的决定》修正）第二条规定，本法适用于中华人民共和国领域内的职业病防治活动。本法所称职业病，是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的疾病。职业病的分类和目录由国务院卫生行政部门会同国务院安全生产监督管理部门、劳动保障行政部门制定、调整并公布。国家卫生计生委人力资源社会保障部安全监管总局全国总工会关于印发《职业病分类和目录》的通知（国卫疾控发[2013]48号）规定，职业病分为职业性尘肺病及其他呼吸系统疾病、职业性皮肤病、职业性眼病、职业性耳鼻喉口腔疾病、职业性化学中毒、物理因素所致职业病、职业性放射性疾病、职业性传染病、职业性肿瘤、其他职业病10类132种。职业性传染病包括1.炭疽2.森林脑炎3.布鲁氏菌病4.艾滋病(限于医疗卫生人员及人民警察)5.莱姆病。 从上述规定看，对因参与传染病防治工作致病、致残、死亡的人员，没有明确规定为工伤认定情形，只是规定为“按照有关规定给予补助、抚恤。”有关规定是什么？能否指向工伤保险条例，还是执行其他。从同时期的立法可以看出，工伤保险条例刚刚开始施行，有可能推断立法者是希望援引工伤保险条例的规定对于因参与传染病防治工作致病、致残、死亡的人员，给予补助和抚恤。 对于职业病国家是施行分类和目录管理的，只有列入分类目录的才能够被职业病诊断机构诊断为职业病。对于诊断为职业病的职工劳动行政部门进行工伤认定，确定为工伤的具体情形，才能够享受工伤相关待遇。在目录中没有预留其他传染病纳入职业病的兜底条款和空间。只能是由职业病管理机关联合下文进行增加、调整。 4、司法解释规定的涉及工伤认定的情形 最高院先后出台涉及工伤认定的司法解释性文件，如《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用《工伤保险条例》请示的答复》（[2010]行他字第10号）、《最高人民法院关于职工因公外出期间死因不明应否认定工伤的答复》（[2010]行他字第236号）、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》等。特别是《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》对于《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”《工伤保险条例》第十六条第（一）项“故意犯罪”、“因工外出期间”、“上下班途中”等进行解释和界定。同时，第四条还规定，社会保险行政部门认定下列情形为工伤的，人民法院应予支持：（一）职工在工作时间和工作场所内受到伤害，用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是非工作原因导致的；（二）职工参加用人单位组织或者受用人单位指派参加其他单位组织的活动受到伤害的；（三）在工作时间内，职工来往于多个与其工作职责相关的工作场所之间的合理区域因工受到伤害的；（四）其他与履行工作职责相关，在工作时间及合理区域内受到伤害的。本规定是对工伤保险条例规定的工伤认定具体情形的扩展。 5、地方性法规规定 各地出台的地方性法规，对于工伤的具体情形的补充性规定。例如《广东省工伤保险条例》第十条规定，职工有下列情形之一的，视同工伤：（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在四十八小时之内经抢救无效死亡的；（二）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；（三）因工作环境存在有毒有害物质或者在用人单位食堂就餐造成急性中毒而住院抢救治疗，并经县级以上卫生防疫部门验证的；（四）由用人单位指派前往依法宣布为疫区的地方工作而感染疫病的；（五）职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得残疾军人证，到用人单位后旧伤复发的。职工有前款第一、二、三、四项情形的，按照本条例的有关规定享受工伤保险待遇；职工有前款第五项情形的，按照本条例的有关规定享受除一次性伤残补助金以外的工伤保险待遇。 劳动行政管理部门可以根据规章或者行政法规对新纳入工伤的具体情形，进行工伤认定（实施行政确认行为）。当然从立法法上讲，地方性法规的立法权限也有明确规定，工伤的具体情形地方性法规有无立法权也存在争议，从工伤保险条例看，没有授权地方对工伤认定情形进行新增。如果从地方性法规立法的空间考虑，只能对某些情形进行细化性规定，不能新增工伤的情形。广东省的规定增加了两类视同工伤的情形即（三）因工作环境存在有毒有害物质或者在用人单位食堂就餐造成急性中毒而住院抢救治疗，并经县级以上卫生防疫部门验证的；（四）由用人单位指派前往依法宣布为疫区的地方工作而感染疫病的；其中第一种前半段规定的是职业病以外的其他有害物质导致急性中毒，扩大了职业病的范围，后半段规定在食堂就餐导致的急性中毒相当于食物中毒，可以归类于工伤保险条例十四条第一项规定的事故范畴；第五项规定了疫区工作感染疫病，是指是将工作感染传染病纳入了工伤的范围，没有具体指向职业病目录的传染病，也是扩大了传染病纳入工伤认定的范围。显然地方性法规只能在地方进行适用，不能被其他地方援引作为认定工伤的依据。 6、其他政策文件规定的工伤情形 2003年5月23日，劳动和社会保障部、人事部、财政部、卫生部《关于因履行工作职责感染传染性非典型肺炎工作人员有关待遇问题的通知》（劳社部发电[2003]2号）规定，在传染性非典型肺炎预防和救治工作中，医护及相关工作人员因履行工作职责，感染传染性非典型肺炎或因感染传染性非典型肺炎死亡的，可视同工伤，比照工伤保险的有关规定享受有关待遇。 《人力资源社会保障部财政部国家卫生健康委关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》（人社部函[2020]11号）规定,在新型冠状病毒肺炎预防和救治工作中,医护及相关工作人员因履行工作职责,感染新型冠状病毒肺炎或因感染新型冠状病毒肺炎死亡的,应认定为工伤,依法享受工伤保险待遇。 浙江省高院《关于规范新冠肺炎疫情相关民事法律纠纷的实施意见（试行）》一、4、规定，在新冠肺炎预防和救治工作中，医护和相关工作人员因履行工作职责，感染新冠肺炎或因感染新冠肺炎死亡，认定为工伤的，医护和相关人员享受工伤保险待遇。……5、劳动者在疫情防控期间因履行工作职责而感染新冠肺炎的，应认定为工伤，依法享受工伤保险待遇。6、劳动者非因履行工作职责感染新冠肺炎的，用人单位依据《企业患病或非因工负伤医疗期规定》等规定保障劳动者享有医疗期相关合法权益。 严格意义上，政策性文件是不能够直接作为工伤认定的依据的。2003年5月23日，劳动和社会保障部等部门出台文件，《工伤保险条例》已经制定并公布（2003年4月27日中华人民共和国国务院令第375号公布本条例自2004年1月1日起施行，条例第十五条是视同工伤的规定，2010年12月8日国务院第136次常务会议通过修改时，本条未做任何修改。）但该文件明确规定，在传染性非典型肺炎预防和救治工作中，医护及相关工作人员因履行工作职责，感染传染性非典型肺炎或因感染传染性非典型肺炎死亡的，可视同工伤，比照工伤保险的有关规定享受有关待遇。个人认为是属于视同工伤中的第二项，即抢险救灾条款的比照适用。此规定没有援引工伤认定的其他条款，只是视同工伤。 对照2020年文件，前半部分表述一致，后半部分处理表述不一致，此次没有“可视同工伤，比照……”的表述，直接表述为“应当认定工伤，依法享受……”。对此有两种理解：一种是视同工伤也是工伤的一种，与其他工伤没有区别，不必要再表述为视同工伤；另一种理解为人社部门的观点发生变化，新冠肺炎直接符合某个工伤认定的具体条款，属于工伤，依法享受待遇。



二、新冠肺炎的工伤认定法律适用分析

新冠肺炎从本质是讲是一种因感染了新型冠状病毒而引发的疾病。根据《工伤保险条例》字面理解只有第十四条第（四）（患职业病）和第十五条第一项（在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；）才能够符合直接进行工伤认定的情形。 （一）关于李文亮工伤认定的法律评析 武汉市人社局《认定工伤决定书》（武人社工险决字[2020]第010001号），根据第十四条第（一）项规定的“在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”情形，认定李文亮作为医护人员在抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情工作中不幸感染并经抢救无效去世，属于工伤。 我们不是对李文亮被认定为工伤的政治正确性存疑，只是对该行政行为从法律适用角度存疑。 首先，第十四条第（一）项规定的“在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”。根据国务院法制办公室政法人力资源社会保障司、人力资源和社会保障部法规司、工伤保险司联合编的《工伤保险条例释义》（中国法制出版社，2011年1月第一版,P38）“事故伤害”是指职工在工作过程中发生的人身伤害或者急性中毒等事故。例如煤矿工人在瓦斯爆炸中所受到的伤害应属于事故伤害。“事故”是指意外的损失或者灾害（云南出版社2008年第一版，现代汉语词典P1047）。从字面意思理解也无法将罹患疾病进行直接关联。 其次，新冠肺炎根据目前规定不属于职业病范围或者说尚未纳入职业病范围（具体论述可以参见江苏云崖律师事务所周缘求律师在子非鱼说劳动法刊发的《认定李文亮医生属于工伤的法律依据是什么？》七、传染病列入职业病的理由和依据是什么？）。正如武汉市人社部门认定的事实中表述的李文亮作为医护人员在抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情工作中不幸感染并经抢救无效去世，笔者认为应当依照《工伤保险条例》第十五条（二）“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的”。主要理由如下：新冠肺炎是国家列入乙类传染病但采取甲类传染病的预防、控制措施传染病疫情，是属于突发的公共卫生事件，国家专门成立新冠肺炎疫情工作领导小组，国务院形成联防联控机制，并派专家组现场指导，对于国家来说不能不说是抢险救灾。从这个角度上来讲，李文亮的染病属于在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的工伤认定情形，适用该条没有问题。 再次，其他可能存在的适用条文空间。 关于《工伤保险条例》第十四条第（三）项适用问题。即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的。首先，武汉由于疫情爆发已经出现较大感染人群，李文亮作为一名医务工作者（从事眼科医生）工作中不能排除接触了新冠肺炎患者，在从事诊疗过程中完全有可能被感染新冠病毒。即工作时间和工作场所内因为履行医务工作职责受到病毒意外伤害。但对于该条款的适用存在因果关系的障碍。上文周缘求律师引用徐旭东律师在批驳《人民日报》微信解答时的观点，认为因为工作原因感染传染病的因果关系基本无法判断（工伤认定理论业务起因性）。因为新型冠状病毒肺炎感染时有些人并无明显反应，其有7-14日甚至更长时间的潜伏期。待到病发确诊时，由于每日在家庭、上下班路途、社会活动场所等等接触不确定的人员太多，根本无法判断职工究竟是在用人单位工作场所还是在其他处所被感染，或者被多人感染。职工不能举证，单位无法反证，工伤保险行政机关无法查明患病者是否在用人单位被感染。《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。但从此种意义上讲，单位要承担举证责任证明李文亮不是在疫情防控过程中感染也存在较大难度，按照有利于职工的原则，适用该规则认定李文亮的工伤完全能够成立。 适用《工伤保险条例》第十四条第（七）项，结合适用《传染病防治法》有关规定，认定工伤的可能性。正如上文分析的《传染病防治法》第十一条第二款规定，对因参与传染病防治工作致病、致残、死亡的人员，按照有关规定给予补助、抚恤。2004年修改该法时正是《工伤保险条例》（2004年1月1日实施）实施后进行的，完全可以将传染病防治法》第十一条第二款作为法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形进行适用。确定参与传染病防治工作致病、致残、死亡的人员补助、抚恤待遇的依据。 （二）其他罹患新冠肺炎工伤认定的依据 我们认为应当根据不同的情形，分别适用不同的依据进行工伤认定，确定是否属于工伤范围。 1、关于从事新冠肺炎疫情防控的医务人员罹患新冠肺炎的工伤认定问题 对于从事新冠肺炎疫情防控的医务人员可以按照上文分析的李文亮大夫的工伤认定法律适用规则，即根据《工伤保险条例》第十四条第三项的规定，按照工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的进行工伤认定，或者《工伤保险条例》第十四条第（七）项结合《传染病防治法》第十一条第二款，进行认定工伤。 2、关于从事新冠肺炎疫情防控的医务人员外的公职人员 根据目前新冠肺炎疫情的防控要求，非医务人员的公职人员如交通、警察等其他公务人员，在工作过程中感染新冠病毒的，按照《工伤保险条例》第十五条第二项规定，即“（二）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；”进行工伤认定。 3、关于从事新冠肺炎疫情防控的志愿者 对于对于从事新冠肺炎疫情防控的志愿者，如果有工作单位的，也可以依据第十五条第二项规定，进行工伤认定。如已经退休或者无工作单位的，进行工伤认定将存在法律上的障碍（劳动关系为基础的工伤保险关系），政府相关部门可以考虑比照工伤由财政承担相应的工伤抚恤待遇。 4、关于在工作过程中罹患新冠肺炎的物业公司等单位职工 对于在工作过程中罹患新冠肺炎的物业公司等单位职工，在目前法律基础上只能考虑从事单位安排的临时性工作，结合《工伤保险条例》第三项进行工伤认定。 5、关于非因工作原因罹患新冠肺炎的其他职工 对于既没有从事新冠肺炎防控工作又不属于本职工作且不是志愿者的单位职工罹患新冠肺炎的不能认定为工伤。只能够按照《企业患病或非因工负伤医疗期规定》执行，享受医疗期等待遇，不能享受工伤停工留薪期等工伤待遇。



三、关于新冠肺炎对工伤认定相关法律修改的建议

《工伤保险条例》是区分伤和病分别进行工伤类型的确定的，两者之间存在相对界限，如果目前法律规定相对完善就不会存在上述的法律适用障碍。 首先，《职业病防治法》规定的职业病分类目录过死，没有兜底条款和弹性，这也是2003年非典期间工伤认定和2020年新冠疫情工伤认定法律适用的难点所在。关于职业病中的职业性传染病实行明确的列明方式，没有新类型恶性传染病的适用空间，必然导致对于参与重大传染病防控工作的人员的职业病诊断（工伤认定认定的前提）产生障碍。建议对《职业病防治法》第二条进行修改：本法适用于中华人民共和国领域内的职业病防治活动。本法所称职业病，是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质、恶性传染病毒（增加事项）和其他有毒、有害因素而引起的疾病。职业病的分类和目录由国务院卫生行政部门会同国务院安全生产监督管理部门、劳动保障行政部门制定、调整并公布。增加一款作为第三款：在国家和地方出现重大传染病疫情时，国务院卫生行政部门会同国务院安全生产监督管理部门、劳动保障行政部门确定纳入新的职业病目录。 其次，本次新冠肺炎疫情属于传染病，对于《传染病防治法》第十一条第二款规定，进行修改，建议修改为：“对因参与传染病防治工作致病、致残、死亡的人员，按照工伤（因公负伤）有关规定进行认定，并给予补助、抚恤。”从而明确其与《社会保险法》和《工伤保险条例》的衔接关系，明确法律适用的依据。 再次，对《工伤保险条例》视同工伤的十五条第二项进行修改，建议修改为：“（二）在抢险救灾重大疫情防控等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的”增加重大疫情防控的内容，将医务工作人员外的其他从事疫情防控的公务人员、企业职工和志愿者等纳入工伤认定范围。