弱势群体权利保护研究

山东泰山蓝天律师事务所  王霞

本人荣获2010山东律师优秀论文评选三等奖

内容摘要：法律援助制度作为一项重要的司法救济途径，以其正当性、稳定性和有效性的特点，在保护弱势群体方面发挥了巨大作用。健全法律援助制度，加强对弱势群体的保护是维护社会稳定，实现可持续和谐发展的重要保证。近几年，我国的法律援助制度已形成了一套较完整的实践及理论体系，但随着我国市场经济的快速发展和社会结构的急剧转型，弱势群体保护问题日益凸现。本文结合国内外现实，对我国构建科学合理的法律援助制度进行了探讨。

关键词:  弱势群体   法律援助     权利保护    

一、 法律援助制度的弱势群体保护意旨

（一）弱势群体的基本界定

1、弱势群体的基本含义

弱势群体（social vulnerable group），亦称社会脆弱群体，主要用来分析社会结构的不协调和社会分配的不合理。理论界对此理解各异，郑杭生提出：“社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活有困难者群体”。陈成文提出社会弱者群体“是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”。邓伟志认为：“弱势群体是指创造财富、聚敛财富能力较弱，就业竞争能力、基本生活能力较差的人群”。可见，不同的历史阶段和社会范畴，对弱势群体的解释有所差异，但都有一个共同点，那就是普遍认同弱势群体具有生存能力差、收入低、生活困难、自我救济能力差等特点。这也就是弱势群体需要得到国家和社会法律救济的原因。通过法律援助，使弱势群体改变自己的生存状态, 从而有助于其实现从弱势群体向非弱势群体的转变。

2、弱势群体的主体构成     

根据弱势群体的成因不同，学术界把弱势群体分为生理性弱势群体和社会性弱势群体两类。生理性弱势群体源于其生理原因所致，如年龄、疾病等。这类群体很容易引起国家和社会的注意，从而得到必要的帮助；而社会性弱势群体则基本上是社会原因造成的．如下岗、失业、受排斥等。从我国目前现状看，弱势群体主要分为未成年人、老年人、残疾人、妇女、失业人员、进城务工的农村劳动者、从事农业劳动的农村劳动者七类。由于我国长期实行的城市倾斜政策导致农村发展滞后,进城务工的农村劳动者背井离乡，从事着城市人不愿从事的工作。法律上有关该群体的权益保护规定不足，几乎没有社会保障，在社会地位上也明显受到歧视。发展中国家,尤其是不发达国家,儿童的生存状况更为糟糕。在印度,甚至年仅4岁的儿童就得去纺织厂织地毯,每天工作15个小时。在巴基斯坦和孟加拉国,4岁到8岁的男孩常被卖到沙特阿拉伯,而8到10岁的女孩常被迫到妓院当性奴隶。

（二）弱势群体权利保护的必要性

1、通过法律援助制度保护弱势群体，是依法治国的本质要求

几乎所有发达国家的宪法及宪法性文件都有保护弱势群体权利的特别规定。如日本宪法规定:一切国民在法律面前一律平等。在政治、经济以及社会的关系中,不得因人种、信仰、性别、社会身份及门第不同而有所差别。一切国民,按照法律规定,都享有按能力同等受教育的权利。一切国民按照法律规定,都负有使其受保护的子女接受普通教育的义务。法治社会是一种以宪法和法律为至高权威来管理的社会，它通过对公共权力的授予和控制，实现对公民人权和基本自由的保障。人权得到最切实的保障,是现代法治社会的一个根本目标,也是它的基本标志之一。1802年英国国会通过了《学徒健康及道德法案》，要求限定学徒的工作时间，成为历史上第一个保护童工的立法。英国1864年的工厂法规定了工厂的清洁措施，以及通风和危险机器的防护措施。1867年的工厂法则将适用范围扩大到在生产过程中雇用50人以上的所有工厂的童工、少年工和女工。1878年的工厂和工场法还把雇用童工、少年工和女工的手工业工场和家庭作坊包括在适用范围内。通过立法（制宪）等方式，将权力授予国家机关以让其运用国家机器，更好地、更为有效地保障公民的人权和基本自由，以实现社会的公正和公平。而法律援助制度则正是国家运用公权力来矫正不同社会群体之间的差距，协调社会关系的重要表现。 

2、通过法律援助制度保护弱势群体，有助于社会稳定和经济发展

罗尔斯强调：“财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每个人的利益，尤其是对社会地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的。 “对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但可以合理地指望符合每一个人的利益,而且应与向所有人开放的地位和职务联系在一起”。当前我国弱势群体数量庞大，问题复杂，矛盾突出，在一定的条件下，很容易导致矛盾激化。保护弱势群体的合法权益，务必要考虑到方法手段的正当性，切实为当前经济发展创造一个良好的社会环境。

3、通过法律援助制度保护弱势群体具有实用性和可操作性

法律援助制度是被国家专门立法所确定的一项法律制度，是一种比较规范的救济模式。依法维护弱势群体的合法权益符合我国的法治精神。它要求弱势群体在难以保护自身合法权益时，应当尽可能地诉诸于法律途径。同时法律援助制度在我国社会发展的相当长时期内，都会坚决地贯彻执行下去，而且其具体内容也不会像社会政策保护模式一样出现频繁变动的情况，且具有较强的实用性和可操作性，同时享有国家力量的强大支持，这是人文关怀模式所不能比拟的。 

二、弱势群体法律援助制度建设存在的题      　　        

法律援助在我国起步较晚，难免存在着许多不完善的地方。1956年10月20 日司法部发布的《律师收费暂行办法》等文件，规定了律师免费或减费提供法律帮助的范围。在法治建设方面，我国除颁布实施《法律援助条例》及其意见之外，还增加和修改了许多法律法规，切实保护了弱势群体的合法权益。但是就总体状况和面临的形势而言，缓解和保护弱势群体的任务依然十分艰巨。  

（一）弱势群体维权劣势显著     

现阶段，我国弱势群体的绝对量庞大，这部分人群除收入水平低、生活贫困这一最明显的特征外，还存在着文化程度低，诉求法律援助的能力差的特点。在这种情况下，要求他们主动的寻求法律援助来保护自身的权益是不现实的。法律援引制度的被动性不仅仅增加法律援助的困难，也影响了法律援助实效。同时由于弱势群体普遍社会地位低，合法权益得不到保障，社会对弱势群体的救助极为有限。如在某些私营企业，工人劳动时间长、强度大，工作环境恶劣，劳动报酬低。一些如搜身，罚跪，殴打等严重侵犯工人权益的事件也是时有发生。但是由于缺乏自我保护的能力或意识，缺乏民主参与管理社会公共事务的机会，加之相关制度建设的欠缺，许多人合法权益受到侵害后往往不知道或者无法通过正常渠道进行维权。

（二）立法指导思想不明确、不统一

法律援助是国家责任, 而不仅仅是政府责任，但《法律援助条例》只规定为“政府责任” 而非“国家责任”,因而只能由政府立法,而不是人大立法。从而导致法律援助在以现代法制理念为指导、履行国家责任的实践中, 于法无据, 无法从根本上保障弱势群体的司法权利。法条用语多属于原则性的宣示, 关于弱势群体的权利保护的规定在许多情况下成为只能写在纸上的不可适用的宣言性规定，可操作性不强。

（三）法律援助范围过窄

各国依据不同标准对法律援助范围的分类不尽相同, 涵盖的具体领域存在很大差异。但基本上都将法律援助分为法律援助诉讼和非诉讼法律援助, 前者包括刑事、民事、行政案件等, 后者包括公证事务、仲裁、法律咨询、消费争议的调解等方面。法律的趋同化就是指不同国家的法律,随着国际交往日益发展的需要,逐渐相互吸收、相互渗透,从而趋于接近甚至趋于一致的现象。我国法律援助的范围从立法到实践呈现出由小逐渐扩大的趋势,不论在立法上, 还是在实践中对某些案件仍有很大的侧重, 如重罪案件、请求给付赡养费、抚养费、请求支付赔偿费的法律事项等。目前法律保护的重点都是城市的老年人、妇女、残疾人、失业人员、退休人员, 如《未成年人保护法》、《残疾人保障法》、《老年人权益保护法》、《劳动保险条例》、《失业保险条例》等等，而对需要保护的农村劳动者和进城务工的农民工这一弱势群体缺乏相应规定, 与法律援助保障普遍性的特征不相符。所以说，要想彻底发挥法律援助制度的弱势群体保护作用，首先就是要在应对社会危机变化的过程中，调整法律援助对象的范畴，实现弱势群体宽口径的保护。

（四）思想上对弱势群体的权利保护重视不够 

法律援助是政府依法建立的，使公民获得平等的法律帮助权的司法保障制度，不能片面地把法律援助看成公益事业。从本质上看，法律援助制度是构成国家司法公正体系的重要部分，因此，建立法律援助制度是法制国家的政府对本国公民应尽的义务，而不是施舍。但当前普遍存在的一些错误认识，阻碍了我国法律援助发展的进程。比如，认为法律援助是公益事业，应交给社会去办，政府有钱就办，钱少少办，没钱不办，甚至与法律援助工作关系密切的相关部门的负责人员都有类似的模糊认识。所以说，法律援助要健康发展,必须首先从根本上改变人们的错误观念。

三、健全法律援助制度，加强弱势群体法律保护     

(一)完善法律援助立法体系 

1.提高法律援助立法的层次

《宪法》第45 条规定:“公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活, 抚恤烈士家属, 优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其它有残疾的公民的劳动、生活和教育。”第46 条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”第48 条规定:“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”第49条规定:“婚姻、家庭、妇女和儿童受国家的保护。禁止虐待老人、妇女和儿童。”以上4个条文, 分别涉及了对伤残者、疾病者、老人、妇女、儿童的保护, 体现了宪法对弱势群体的保护。健全法律援助的立法体系能为法律援助制度的顺利推行提供良好的法治环境。从法律援助制度的角度讲，我国《宪法》应当就公民获得法律援助的权利作出明确规定，以最高层次的立法解决法律援助的制度依据问题。     

就部门法来讲，有关法律援助的法律规范首先必须以《宪法》所确定的基本原则为依据，同时也要在立法精神和条文内容上与法律援助的专门法相一致并与之相配套。如在保护社会弱势群体方面，除专门法需作出规定外，各部门法也应对诸如残疾人士、下岗失业人群、城镇贫困人群、部分老龄化人口和未成年人以及少数临时遭遇灾祸的人群等，分别制定有关法律援助的法律规范。如上所述，我国《刑事诉讼法》、《律师法》、《老年人保护法》已经有了这项内容，其他一些相关的部门法如《未成年人保护法》、《残疾人保护法》、《国家赔偿法》以及目前尚未出台的保护失业工人的法律等，都需要增加或写入有关法律援助的法律规范。此外，为了适应法律援助国际化的发展趋势，我国还应当适时地参加、缔结有关法律援助的国际条约。      

2. 尽快出台与《法律援助条例》相配套的操作性立法  　　

对于法律援助的具体工作，如法律援助的机构、资金管理使用、法律服务人员履行法律援助义务、社会组织人员参与法律援助工作、法律援助服务质量监督、落实条例规定的法律责任等都缺乏相关管理办法。致使《条例》中许多规定都缺乏一个权威的解释认定，从而给《条例》的施行造成了一定困难。所以司法部应当尽快制定与《条例》相配套的管理办法， 加强对法律援助机构、资金的使用和监督，组织社会各方力量参与法律援助工作，提高法律援助服务质量和效率，全面规范法律援助工作，与最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关部门协调，研究制定统一的刑事和民事法律援助工作规范，促进各部门在法律援助工作中的配合与协作。      

（二）加强法律援助制度自身建设

1.健全法律援助机构      

在农村的乡、镇，城市的社、区（或街道办事处）建立法律援助机构，名称可为“法律援助办事处”或“法律援助所”。这样，加之采取属人原则为主、属地原则为辅的法律援助管辖，以适应我国的基层政权和组织依法治理工作的要求，以使贫弱群体者及时、就近获得法律援助。同时还应要加强法律援助机构的规范化建设，清理整顿自收自支、有名无实的法律援助机构，最大限度的利用法律援助资源，确保法律援助机构切实履行工作职责，确立政府在法律援助制度中的监督职能。

2. 建立完善的法律援助经费来源体制

法律援助是政府的责任, 县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作,为法律援助提供财政支持, 保障法律援助事业与经济、社会协调发展。    法律援助经费应当专款专用, 接受财政、审计部门的监督。 法律援助是国家对公民应尽的责任和义务，法律援助经费主要应由各级政府财政保障，但同时法律援助也是一项社会公益事业，广泛募集国内外资金，动员全社会力量参与和支持我国法律援助事业发展，是弥补国家各项财政对法律援助事业投入不足的重要方法和途径。建立以“政府拨款为主、社会捐赠和行业奉献为辅”的各种渠道和多种募集方式筹资的法律援助经费来源体制。明确政府向法律援助基金会捐助以保证其资金充足的义务。政府作为资金捐助的法定义务主体,政府应当承担基金会资金不足的给付责任,在基金会出现支付困难的情况下,政府有义务在预算外给付。基金会委员会制定详细的法律援助条件时,应该考虑政府的预算能力,因而经济贫困的标准应该是参照年度指标而变化的,但在经济发展相对稳定的情况下，法律援助条件应当是确定的。           

3.进一步提高法律援助队伍的素质    

法律援助专职队伍是我国法律援助的重要力量，在现在的法律援助制度中,政府的法律援助责任与律师的法律援助义务同在。 要加强对法律援助专职队伍的管理和监督，严把进人关，努力提高队伍的素质和专业化水平。各级法律援助机构要组织社会执业律师、公证员、基层法律服务工作者履行法律援助义务。要积极支持和引导社会团体和法律院校参与法律援助工作，发挥他们的积极性，壮大法律援助力量。社会团体和法律院校设立法律援助服务组织必须经过司法行政机关审批，业务上要接受政府法律援助机构的指导和监督，并不得从事有偿法律服务。要采取措施保证他们提供法律援助服务的质量。

(三) 借鉴国外先进经验，加强人文援助力度 

西方法律援助制度经过了漫长发展，积累了丰富经验，形成了完整的制度体系。要健全和发展我国的法律援助事业，我们除了要不断加大对内改革力度，还应该密切关注国外相关制度的发展动态，并积极和国际社会合作，以求尽快建立起有中国特色的弱势群体权利保护理论体系，为弱势群体权利保护提供科学的依据与理论指导。如英国根据1949 年《法律援助和咨询法案》建立的法律援助体制，并不是由政府管理,而是由律师行业组织代表政府管理,大法官负责，根据1988 年《法律援助法案》,设立了法律援助局,并承接了原来律师行业组织的管理权利。 而到了1999年，根据新的《获得正义法》设立了新的法律援助机构———法律服务委员会，取代了法律援助局的有关工作。法律服务委员会是一个政府机构,但它在一定程度上独立于政府,因此它更能发挥它的社会功能，更能体现对弱势群体的人文关怀。

我国政府应该倡导和鼓励各级工会、妇联、共青团、各种行业协会、联合会、慈善机构和宗教团体等社会组织，积极参与到关怀弱势群体的活动中来，充分发挥社会的力量。还应注意切忌把对弱势群体的人文关怀怀理解为对他们的怜悯，霍顿·库利说过，“怜悯常常是廉价的，被怜悯的人往往觉得受到了侮辱，自尊心受到了无情的打击”。国际社会本位观念在弱势群体权利保护的国际合作与各国行动中已越来越受到重视,在有关各国的立法中已有所体现.如,在全球反雏妓运动中,瑞典和比利时通过立法来惩罚出国期间召雏妓的国民就是一个很好的例子。总之，法律援助制度是全社会的问题，是一个国家文明程度的重要体现，是国家长治久安的重要保障，应该引起我们高度的重视。

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